Enerji Piyasasında Düzenleyici Etki Analizi

Serbest bir enerji piyasası oluşturmak ve işletmek ne kadar önemli ise bu piyasayı belirsizlikten arındırıp öngörülebilir hale getirmek de en az o kadar önemlidir. Zira sektörün tüketiciler açısından istenen amaçlara ulaşmasını sağlayacak olan yatırımcılar, piyasadan gelen sinyalleri bir anlamda fiyatlamakta ve yatırım kararlarında dikkate almaktadır. Dolayısıyla, ilgili akademik literatürde de “düzenleyici risk” olarak karşımıza çıkan ve piyasa hakkında alınacak kararların öngörülemezliğini işaret eden olgu üzerinde önemle durmak ve muhtemel olumsuz etkilerinden kaçınacak çözümler üretmek gerekiyor.

Piyasada yapılacak olan düzenlemelerde sektörden ve kamuoyundan görüş toplamak ve bu görüşleri karar alma süreçlerinde dikkate almak önemli bir araçtır. Halihazırda EPDK’nın bu yönde yerleşmiş uygulamaları olduğu rahatlıkla söylenebilir. Her ne kadar gelen tüm görüşleri toplamak ve değerlendirmek karar alma süreçlerinin uzaması gibi bir olumsuz tarafı barındırsa da yarattığı katma değer yadsımak imkansızdır. Ancak bununla yetinmemek ve bir adım öteye giderek yapılacak düzenlemelerin amaçlanan hedeflere ulaşılması açısından hassasiyetle incelenmesi, diğer bir ifadeyle “Düzenleyici Etki Analizi” yapılması gerekiyor.

Regulatory Impact Assessment (RIA) yani Düzenleyici Etki Analizi (DEA), olası düzenleme önerilerinin/tekliflerinin beklenen etkilerini sistematik bir biçimde inceleyen bir süreçtir. Bu süreç içinde sonuçların fayda ve maliyet analizi gibi etkileri gözlemlenir. DEA sürecinde farklı seçeneklerin sonuçları karşılaştırılır ve değerlendirilir. Halka, topluma, ülkeye ve ilgili sektöre reel etkileri sorgulanır. DEA halihazırda tüm OECD ülkelerinde ve birçok gelişmekte olan ülkede farklı şekillerde de olsa kullanılmaktadır. DEA, düzenlemenin hangi grup insan topluluğuna nasıl etki edeceğini tespit etmeye yardım eder ve etkinlik ile verimlilik noktasında düzenlemeyi yapan otoriteyi bilgilendirir. “Her düzenleme fayda getirir” demek son derece yanlış bir yaklaşımdır. Örneğin yapılacak olan sıradan bir düzenleme ekonomik gelişmeye darbe vurabilir. Yani kaş yapayım derken göz çıkarılabilir. Dolayısıyla, yapılacak her düzenlemenin zamana yayılmış bir sürece tabi olması ve görüş toplama, alternatif çözümleri analiz etme ve muhtemel etkilerini değerlendirme gibi aşamaları da içeren sistematik bir DEA’dan geçirilmesi gerekmektedir. Şimdi böyle bir DEA’nın bileşenlerini ve nasıl bir yapıda olması gerektiğini ele alalım.

DEA verimliliği ve etkinliği nasıl artırır?
DEA, temelde karar verme sürecini şekillendirir. Sistematik bir yaklaşım sunar, bu yaklaşımı önerirken şu soruları sordurur:

• Çözümü hedeflenen asıl problem nedir?
• Çözümle gelen ve başarılacak olan amaç nedir?
• Bu amacı başarmak için gerekli yollar nelerdir?

Bu soruların sonucunda birkaç çözüm yolu ortaya çıkacaktır. Önemli olan en başarılı sonucu verecek olan yöntemi seçmektir. Burada kullanılan araçlar ile hedeflenen sonuçlar birbirlerine karıştırılmamalıdır. Hedef, aracın gerçekleştirilmesinden ziyade amaca başarılı bir şekilde ulaşmaktır. Örneğin, enerji dağıtım sektöründe kalite için konulacak ödül ve ceza sisteminin hedefi belirli meblağlarda paralar belirleyip bunları ceza/ödül olarak firmalara uygulamak değildir. Temel düzenleme hedefi, hizmet kalitesini ve müşteri memnuniyetini maksimize etmektir.

Hedef için kullanılabilecek yöntemler belirlendikten sonra bu farklı alternatifler arasında fayda/maliyet analizi benzeri incelemeler yapılır ve bunlara göre karar verilir.

Düzenleme ne zaman yapılmalıdır?
Bazen yapılmak istenen düzenlemeyi yürürlüğe koymamak daha mantıklı olabilmektedir. Örneğin;

• Sorunun kendisini, bu sorunu gidermeye yönelik düzenlemenin yanında çok küçük kalıyorsa,
• Ortada sorunu çözebilecek uygulanabilir bir düzenleme ihtimali yoksa ve yapılacak herhangi bir düzenleme fazlalıktan öteye geçemeyecekse 

düzenleme yapılmaması daha uygundur. Bu tip durumları belirlemek için çözülecek problem şu yönlerden irdelenir:

• Hangi sosyal grupların etkileneceği
• Etkilenecek her bir grubun boyutu
• Her grubun etkilenme yönleri
• Bu etkilerin büyüklükleri
• Bu etkilerin ne kadar süre devam edeceği

Bunların dışında, yapılacak düzenleme sosyal refahı maksimize etmelidir. Bu durum incelenirken birkaç kıstasa dikkat edilmelidir. Pazar başarısı veya başarısızlığı, eşitlik, zayıf insanların etkilenmeleri ve düzenleyici otoritesinin başarısızlığı (düzenlemenin etkinliği açısından) konuları iyice irdelenmelidir.

Düzenleme sonucu ortaya çıkan maliyetler nelerdir?
Düzenleme sonucu ortaya çıkan maliyetleri doğrudan ve dolaylı maliyetler olarak ortaya koyabiliriz. Doğrudan maliyetlere şu şekilde örnek verebiliriz:

• Düzenleme sonucu gereken yeni cihazların maliyeti
• Düzenleme sonucu gereken yeni personelin maliyeti
• Danışmanlık ve uzmanlık hizmetlerinin maliyetleri
• Üretim sürecindeki değişikliklerden kaynaklanan maliyetler
• Ürün üretimindeki diğer maliyet artışları
• Düzenleme sonucu gerekli verilerin toplanması ve saklanması sebebiyle ortaya çıkacak maliyetler

Dolaylı maliyetler doğrudan ortaya çıkmayan ve süreç sonrası ortaya çıkan maliyetler olarak ortaya konabilir. Diğer pazarların etkilenmeleri, üçüncü kişiye olan maliyet etkileri, müşteri memnuniyet etkileri vb. bunlara örnek verilebilir.

Ayrıca rekabeti ilgilendiren etkiler de ortaya çıkacaktır. Örneğin yapılacak düzenleme yeni firmaların piyasaya girişini zorlaştırabilir. Veya hâlihazırdaki firmaların rekabet seviyelerini daha yumuşak bir seviyeye düşürebilir ya da sektörde veya sektör dışındaki oyuncularda “piyasanın karlılığında bir düşüş olmuş” intibası uyandırabilir.

Düzenleme için nasıl karar verilir?
Fayda ve maliyet değerlendirmesini tüm olası alternatifler için yapabilir ve bir kıyas ortaya konabilir. Fayda ve maliyet nicel ve nitel olarak iki şekilde belirlenebilir ve bunların üzerinden değerlendirilebilir.

Fayda Maliyet Analizi (FMA)
Seçilen düzenleme yönteminin olası etkilerinin faydalı ve maliyetleri liste şeklinde ortaya konulur. Nicel belirlemede maliyetin ya da faydanın para karşılığı belirlenir. Nitel yaklaşımda ise bir para değerinden ziyade daha öznel bakış vardır. Örneğin, müşteri memnuniyeti, ölüm/yaralanma oranında azalma, çevre kirliliğinde düşüş vs.

1. Maliyetler nasıl nicel hale getirilir?
Şu basamaklar izlenebilir:  

• Etkilenecek bir şirket için birim maliyet belirlenir.
• Etkilenecek toplam şirket/firma sayısı belirlenir
• Yapılacak düzenleme sonucu bu grubun oluşan maliyetten kaç kere etkileneceği belirlenir.

2. Iskonto Yapmanın (Discounting) Önemi
Düzenlemenin etkisi belirli bir süreyi kapsayacaktır ve bu süre muhtemelen uzun yılları kapsayacaktır. Paranın enflasyon vb. nedenlerle değer kaybettiği ortamlarda maliyetin bugüne olan etkisini hesaba katmak için belirli bir indirim oranı uygulanarak gelecekteki paranın bugünkü karşılığı ortaya konmuş olur. Literatürde NBD (Net bugünkü değer) olarak bilinen yöntemle gelecekteki maliyetlerin bugünkü değerleri hesaplanır ve bunun üzerinden fayda/maliyet analizi yapılır. Belirlenecek ıskonto oranı yıllık enflasyona, merkez bankası faiz oranlarına vs. bağlı olarak belirlenir.

3. Faydalar nasıl nicel hale getirilir?
Faydalar, genelde öznel oldukları için maliyetler kadar kolay nicel hale getirilemezler. Faydaları çoğunlukla para olarak değil de sayı veya boyut olarak anlamlandırabiliriz (ör. ölüm oranı % 10 düştü, nehirlerdeki balık çeşidi oranı korundu, vs.). Bununla beraber literatürde paraya çevirmeye yarayan başka yöntemlerde mevcuttur.

Fayda/maliyet analizini yaparken “başa baş noktası” değerlendirmesi de yapılmalıdır. Başa baş noktası, elde edilen faydanın getireceği kazancın toplam maliyeti geçeceği eşiği işaret etmektedir. Fakat faydaların daha nicel olduğu varsayımıyla başa baş noktası analizini birebir doğru uygulamak çoğu durum için bir yanıyla eksik kalmaktadır.

Maliyet Etkililiği Analizi
FMA metodunun gerektirdiği veri seti elde olmadığı durumlarda Maliyet Etkiliği Analizi (MEA) yapılabilir. MEA düzenleme alternatifleri arasında hangisinin daha az maliyetli olduğuna bakar. Dolayısıyla MEA regülasyonun yapılıp-yapılmamasına değil, yapılması kararlaştırılan düzenleme için hangi yolun izlenmesi gerektiğine karar vermede yardımcı olur.

Çoklu Kriter Analizi (ÇKA)
Bu metotta ise olası etkiler ve sonuçlar konuyla ilgi sırasına göre listelenir ve önemlerine göre ağırlıklandırılır. Fayda olarak görülenler “+”, maliyet olarak görülenler “-” olarak belirlenir ve ağırlık katsayısıyla çarpılır. Elde edilen sonuç skor olarak not edilir ve en yüksek skora sahip alternatif düzenleme tercih edilir. Bu yöntem nicel ve nitel olarak kullanılabilir.

Ayrıca yapılacak düzenlemenin rekabete olan etkisine de bakılabilir. Bunu için olası riskleri ortaya çıkaran “ekranlama (screening) testi” uygulanabilir. Bu testte rekabete aykırı bir durum olup olmadığına dair sorular sorulur cevaplardan herhangi biri “evet” ise düzenleyici otorite bu konu üzerinde durmalı gerekiyorsa uzmanlara danışmalıdır.

Veri Toplama Yolları
Doğru analiz yapabilmek için doğru ve yeterli bir veri setine ihtiyaç vardır. Bu verileri toplamak için şu yollar önerilebilir:

• Anketler: Anketler açık ve anlaşılır olmalı, hedef kitle doğru seçilmeli ve doğru örnekleme yapılmalıdır. Anketlerdeki ön yargılı ve aşırı cevaplara ayıklanmalı ve dikkate alınmamalıdır.
• Sektör sorgulamaları: Piyasa oyuncularının görüşleri ele alınmalıdır.
• Diğer ülkelerdeki benzer düzenleme sonuçları
• Ülke içi benzer düzenleyici kurum uygulamaları
• Literatür taraması
• Danışmanlık hizmeti alımı

Uyumun sorgulanması
Bütün bu taramalardan sonra düzenleme sonucu ortaya çıkacak yeni konjonktürde halkın ve piyasa katılımcılarının yaklaşımları sorgulanabilir. Bu sosyal grupların düzenlemeye karşı gönüllülük oranları, kendilerini düzenlemeye karşı ne kadar isteksiz ve zorunlu hissettikleri ve ödüllerin/cezaların olası etkileri sorgulanabilir ve sonuçları irdelenebilir.

DEA Nasıl Bir Yapıda Olmalıdır?
DEA genel hatlarıyla basit, yalın ve açık bir yapıda olmalıdır. Zamana karşı hassas olmalı, düzenleme periyodu ve uygulama dönemi için gerçekçi sonuçlar ortaya koymalı ve halka ve piyasa oyuncularının erişimine açık olacak şekilde yayınlanmalıdır. Örnek bir DEA çizelgesi şu formatta olabilir:

1. Amaç	Düzenlemenin amacının belirlenmesi
2. Problem	Problemin uygulanacağı ortamın ve problemin düzenlemenin etkileyeceği boyutlarının ortaya konması
3. Düzenleyici Otoritenin Teklifi	Düzenlemenin, mevcut hukuki altyapısının, diğer mekanizmalarla uyumunun ve etkilenecek grupların belirlenmesi
4. Fayda/Maliyet Analizi	Her bir etkilenecek grup için fayda maliyetin açık bir şekilde ifade edilmesi
5. Faydaların ve Maliyetlerin Karşılaştırılması	Ortaya çıkan tablonun değerlendirilmesi
6. Alternatifleri Belirle	Problemi gidermeye yönelik düzenleme yapmanın haricindeki alternatiflerin belirlenmesi
7. Alternatiflerin Faydalarının ve Maliyetlerinin Karşılaştırılması	Alternatiflerin değerlendirilmesi
8. Alternatiflerle Düzenleyici Otoritenin Teklifinin Karşılaştırılması	Yapılacak düzenlemenin kendisine alternatif olan düzenleme haricindeki uygulamaya neden üstün olduğunun belirlenmesi
9. Müzakereler/Danışma	İlgili paydaşlarının belirlenmesi, görüşlerinin alınması ve bu görüşlerin değerlendirilmesi

Kaynaklar

- OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA)

- Cesar Cordova-Novinon, Best Practices on Regulatory Impact Analysis in OECD countries (Regulatory Governance Initiative in South East Europe)